Доклад за 2011: Глава I. Политические права и свободы граждан на территории Самарской области. Раздел 1.2. Право свободу собраний

(Из обращения организаторов массового мероприятия 10 декабря 2012 г. к   Губернатору Самарской области Артякову В.В.//  http://www.tuchin.com)

Разрешая такие формы публичного изъявления общественного мнения, как собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, любое правовое государство стремится к четкому определению порядка, способов и рамок реализации этих основных прав и свобод.

Границы допустимости тех или иных массовых мероприятий – это отсутствие агрессивных, угрожающих или оскорбительных и, тем более, насильственных форм выражения мнений. Власть, разумеется, должна быть чувствительной к протесту социальных групп, не позволяя при этом ему доминировать.

Идеальная концепция – некое «золотое правило», универсальное для всех случаев, учитывающее все нюансы и условия реализации свободы мнений, до сих пор не найдена даже в правовых системах государств с исторически укоренившимися формами демократии.

В большинстве стран эта свобода самым серьезным образом ограничивается интересами общественного порядка и безопасности государства и его граждан.

Итоги 2011 года показывают, что и общество, и государство заинтересованы в разумном сочетании необходимой степени свободы и границ ее реализации для сосуществования различных мировоззрений. Но пределы, формы и практики правового регулирования отношений в данной сфере требуют обсуждения в силу наличия как избыточных опасений власти по поводу угроз общественному порядку, так и весьма категоричных взглядов «непримиримой» оппозиции.

Это могло бы позволить продвинуться в создании сбалансированной системы отношений власти и активного гражданского общества в сфере публичного выражения общественного мнения.

Насколько органами власти была учтена

  информация Уполномоченного о предпосылках

нарушений прав граждан на свободу собраний,

изложенная в предыдущих докладах

В докладе за 2010 год Уполномоченный по правам человека подчеркивал, что в соответствии со ст. 31 Конституции России возможность проводить собрания, митинги и демонстрации является конституционным правом граждан, а следовательно не может зависеть от разрешения или запрета органов власти. И, хотя закон предусматривает определенные процедуры подготовки к проведению публичных мероприятий с участием компетентных органов, речь идет именно о согласовании места, времени и иных организационных вопросов, но никак не о «разрешении» или «запрете».

В предыдущем докладе Уполномоченным отмечались некоторые способы, с помощью которых можно в рамках закона не допустить нежелательную протестную акцию. Самым распространенным из них является проведение в это же время на этом же самом месте другой акции, заявление на которую было подано ранее. Опровержений со стороны органов власти, уполномоченных на согласование массовых мероприятий, по поводу использования такой тактики не поступало. И по умолчанию она продолжала иметь место.

Сохраняет несовершенство процедура урегулирования споров при изъявлении несколькими общественными группами желания провести одновременно демонстрации в одном и том же месте. В 2011 году депутатами Самарской Губернской Думы были внесены изменения в порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, определенные Законом Самарской области от 06.04.2005 г. № 105-ГД «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия»[1]. Уточнен порядок определения преимущества в проведении мероприятия, если на одно место проведения претендует несколько заявителей – по дате подачи уведомления.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области или главе местной администрации муниципального образования, на территории которого планируется проведение публичного мероприятия[2]. Уведомление регистрируется в день поступления, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге.

Документальное подтверждение получения уведомления осуществляется путем указания на его копии (или втором экземпляре) даты и времени получения уведомления, регистрационного номера, а также должности, фамилии, имени и отчества должностного лица, принявшего уведомление, удостоверенных подписью этого лица. Копия уведомления (или его второй экземпляр) возвращается лицу, его подававшему. Регистрационная книга предоставляется для обозрения и (или) снятия копий организатору публичного мероприятия (уполномоченному им лицу) немедленно по его требованию.

Однако проблема сохраняется в связи с тем, что иные массовые акции (плановые городские празднования и мероприятия министерств и ведомств) не обязаны фиксироваться в этих журналах. И это действительно не нарушает действующее законодательство. То есть, всегда найдется возможность при приеме заявки на проведение нежелательного мероприятия не согласовать ее в связи с иными, ранее намеченными днями города или встречами выпускников. На заявленном для публичной акции месте могут проводиться  ремонтные, механизированные или подготовительные работы. И, как бы законно это не выглядело с формальной точки зрения, нельзя не замечать, что недоверие между сторонами зашло так далеко, что отказ в согласовании места и времени мероприятий в связи с перечисленными выше событиями воспринимается инициаторами митинга или демонстрации исключительно как инсценировка с целью недопущения протестных акций.

А вот рекомендация Уполномоченного направлять организаторам массовых акций предложения иных вариантов места и времени их проведения вместо отказов в согласовании постепенно входит в практику работы уполномоченных структур. Правда, эта практика требует дальнейшей корректировки, поскольку предложенные площадки нередко не соответствуют задачам мероприятий. Ведь ценность протестных акций для органов власти не в самовыражении их участников, а в публичном донесении позиций митингующих. И если лозунги адресованы Правительству Самарской области, вполне логично, что местом проведения митингов и собраний будет являться площадь Славы перед зданием Правительства Самарской области. Или, если адресатом публичных обращений являются муниципальные власти, то стоит определить место в непосредственной близости от зданий местных администраций. В принципе, такая практика имеет место. Об этом говорят согласованные в установленном порядке публичные мероприятия, состоявшиеся в 2011 году на площади Славы: 19 февраля 2011 года прошел митинг противников перехода на московское время; 22 марта – пикет с выражением гражданской позиции по отношению к сложившейся на территории Самарской области ситуации в долевом строительстве; 10 мая – пикет у Приемной Президента Российской Федерации, посвященный проблемам чернобыльцев; 28 мая – митинг, посвященный 93-й годовщине со дня образования Пограничной службы; 25 августа – пикет против введения платного любительского и спортивного рыболовства и иные массовые мероприятия.

Пикет, организованный самарским Союзом ветеранов Чернобыля 10 мая 2011 года

Пикет  участников долевого строительства 22 марта 2011 года

Митинг против перехода Самарской области на московское время 19 февраля 2011 года

Пикет против введения платного любительского и спортивного рыболовства 25 августа 2011 года

Интересно отметить, что на территории муниципальных образований практически не было случаев отсутствия достижения компромиссов с организаторами массовых мероприятий по переносам места их проведения в связи с занятостью указанного в уведомлении места. Об этом говорит информация, представленная муниципалитетами.

В муниципальных районах Самарской области количество проведенных публичных мероприятий было небольшим – от одного до трех в Шенталинском, Красноярском, Богатовском районах, 5 – в Приволжском, по 6 - в Хворостянском и Большечерниговском, 10 – в Сергиевском, 26 и 28, соответственно, в Похвистневском и Кинельском районах[3], в некоторых районах (Елховский, Клявлинский, Камышлинский, Волжский, Сызранский, Челно-Вершинский) массовые акции не проводились[4].

Из приведенной статистики нетрудно заметить, что активность граждан в муниципальных образованиях, расположенных в географической близости к городским округам, выше, чем в отдаленных сельских районах.

Организаторам публичных мероприятий, со стороны Администрации городского округа Сызрань, трижды из 162 заявленных уведомлений были направлены предложения об изменении места проведения данных мероприятий с указанием иного конкретного места проведения и один раз - об изменении времени проведения публичного мероприятия. Дважды организаторы публичного мероприятия давали свое согласие на предложения об изменении места проведения публичного мероприятия. От проведения одного публичного мероприятия организатор этого мероприятия отказался[5].

В 8 из 152 заявленных публичных мероприятий Администрацией городского округа Отрадный организаторам внесено предложение о переносе места пикетирования. Причина: заявлено сразу несколько мероприятий в одном месте и в одно время, прохождение городских мероприятий в заявленном организаторами месте, создание трудностей в передвижении городского транспорта и пешеходов, соблюдение правил террористической безопасности в местах скопления людей. При этом в одном случае организаторы официально отказались от проведения мероприятия, в остальных семи случаях пикетирование состоялось в другом месте, предложенном организатором. За рассматриваемый период единожды организаторам предложен перенос даты шествия. Причина переноса: прохождение в день шествия городских массовых мероприятий, посвященных дню города. Организаторы согласились с предложением изменения даты[6].

В городском округе Новокуйбышевск из заявленных 54 мероприятий в 9 случаях отказано в их проведении по причинам несоблюдения организаторами сроков подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия, несоответствия места проведения мероприятия требованиям, предъявляемым ст.7 Федерального закона от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», и подачи заявок на проведение нескольких мероприятий в одно время и в одном месте. Организаторам мероприятий в 5 случаях было предложено перенести время и место, с чем они согласились[7].

В городском округе Кинель проведено 110 пикетов и 3 митинга. В двух случаях направлялись предложения об изменении места и времени проведения с указанием иного конкретного места и времени[8].

В городском округе Самара в первой половине 2011 года в целом согласование изменения мест проведения акций проходило без особых претензий со стороны организаторов: шли переговорные процессы, вырабатывались альтернативные варианты; мероприятия проводились без эксцессов. В течение 2011 года на территории г.о. Самара было проведено 16 132 публичных общественно-политических мероприятия. В числе проведенных публичных акций 40 митингов, 26 демонстраций, 19 шествий, более 16 тысяч пикетов. В 37 случаях организаторы публичных мероприятий приняли необходимые меры по предложениям Администрации г.о. Самара, в том числе в 9 случаях отказались от проведения мероприятий. В адрес 169 организаторов публичных мероприятий 91 раз направлялась информация о несоответствии содержания уведомлений федеральному и региональному законодательству и 78 раз - предложения об изменении времени и (или) места проведения публичного мероприятия в связи с ранее поданными уведомлениями или запланированными мероприятиями[9].

На территории городского округа Тольятти в 2011 году состоялось 15 684 публичных мероприятия. В пятнадцати случаях организаторам было предложено изменить дату и (или) время их проведения. Основная причина предложения изменения времени и (или) места проведения также совпадение с другим мероприятием по месту его проведения, главным образом в связи с проведением на Центральной площади сельскохозяйственных ярмарок. В четырех случаях организаторы согласились с предложениями органа местного самоуправления, и акции проведены с учетом замечаний органа местного самоуправления. В девяти случаях организаторы не согласились с предложениями изменения места и (или) времени и либо отказались от проведения акций, либо провели одиночные пикеты (в двух случаях). Организаторы также отказались от проведения 318 акций (в том числе 299 пикетов), заявленных в девяти уведомлениях, отозвав их без объяснения причин. Ранее Уполномоченным рекомендовалось органам власти и местного самоуправления принять акты, устанавливающие компетенции при согласовании публичных акций. В течение 2011 года Правительством Самарской области и Администрацией г.о. Самара такие акты были приняты[10].

Вместе с тем, если в Постановлении Администрации г.о. Самара установлены вполне прозрачные инструменты, позволяющие опираться при принятии решения на размер площади, запрашиваемой для публичного мероприятия – плотность не более 1 человек на 1 квадратный метр отводимой территории, то акт Правительства, устанавливающий специальное регулирование для территорий, прилегающих к зданиям в границах улиц Галактионовская, Маяковского, Волжский проспект, Студенческий переулок содержит только указание на орган, принимающий решение «индивидуально для каждого публичного мероприятия, исходя из площади соответствующей территории». А на основании каких параметров строится индивидуальный подход - не указано.

Данное обстоятельство ведет к возможности для любого инициатора публичной акции интерпретировать несогласование своего уведомления как дискриминацию, т.е. ограничение права по субъективным или не указанным в законодательстве признакам. Соответственно, возможности для придания такой интерпретации широкого публичного распространения уже в виде негативных оценок в целом системы управления, конечно же, велики.

Избежать такого хода развития отношений граждан и органов власти можно, приняв в качестве параметров для согласования уведомлений на проведение публичных акций более отчетливые показатели. Например, ту же численность граждан в привязке к единице площади или наличие угрожающей жизни и здоровью людей оперативной информации. Во всяком случае, конкретизация требований к решению о согласовании публичных акций и уход от формулировок «индивидуально» стал бы скорее полезным шагом на взгляд Уполномоченного.

Проведение монтажных работ на площади Славы при подготовке к празднованию Нового 2012 года с привлечением большегрузной техники и подъемных механизмов, угрожающих безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, не позволили группе депутатов провести мероприятие с избирателями на площади Славы 10 декабря 2011 г. Эти же работы помешали согласовать митинг на площади Славы с целью выражения мнения по вопросу увеличения финансирования подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», планировавшийся на 11 декабря 2011 года, а также пикетирование с целью публичного выражения общественного мнения по поводу итогов выборов в Государственную Думу РФ и в Самарскую Губернскую Думу, запланированное с 11 по 17 декабря 2011 года[11].

Большинству организаторов было предложено изменить место и время проведения планируемого публичного мероприятия без указания адекватного места проведения публичного мероприятия. Только молодым семьям было предложено изменить место проведения публичного мероприятия с площади Славы на Самарскую площадь.

Должное понимание требуется и от протестных групп: если предложение о переносе времени и места обоснованное, то необходимо находить разумные компромиссы. Считаю нужным обратить внимание органов власти, уполномоченных на согласование публичных акций, на необходимость мотивированных предложений с их стороны, согласно части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Конституционно-правовой смысл «мотивированных предложений» означает, что органами власти должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Кроме того, в решении должно содержаться предложение места и (или) времени проведения мероприятия, адекватное его социально-политическому значению[12].

Проведение публичных акций перед зданиями органов власти вполне логично еще и потому, что это соседство предполагает возможность для должностных лиц выйти к митингующим, узнать их требования, получить резолюции собраний «из рук в руки». Позволю выразить уверенность, что как бы не были критически настроены митингующие, мало кто позволит себе оскорбительные выпады (особенно с перспективой административного преследования) в адрес должностного лица, решившегося на данное действие. Напротив, именно такой подход будет способствовать большему взаимопониманию и нормализации взаимоотношений власти и оппозиционных общественно-политических сил.

Это вытекает и из смысла пункта 2 статьи 18 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которым определено, что  органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

2011 год: положительные и запретительные тенденции

в действиях органов власти по согласованию публичных акций

и обеспечению общественного порядка

СОГЛАСОВАТЬ НЕЛЬЗЯ ЗАПРЕТИТЬ

2011 год охарактеризовался усилением публичной активности общественности. Число участников массовых акций выросло более чем в два раза, а уличные протесты в декабре 2011 года приобрели устойчивый характер.

Если за весь 2010 год было зафиксировано 23 тысячи митингующих, то в 2011 году – 48,3 тысяч человек. Причем основная статистика приходится на предвыборный месяц – ноябрь 2011 года, в течение которого на улицы вышло больше митингующих и пикетчиков, чем pf весь предыдущий год (23 800 против 22 966 человек соответственно). Такая гиперактивность вполне объяснима выборами федерального и регионального уровня, в ходе которых организаторами массовых акций выступали партии и кандидаты, проводившие собственную агитацию. Только 1 и 2 декабря 2011 года «Единая Россия» провела почти 600 пикетов, в которых участвовали 1 628 активистов, а КПРФ организовала 210 пикетов с 500 участниками.

Статистика по публичным акциям в декабре 2011 года уже мало отличается от аналогичного периода 2010 года: по официальным данным в них участвовало около 6 тысяч человек.

Согласно данным, представленным ГУ МВД России по Самарской области, в 2011 году сотрудниками территориальных органов внутренних дел Самарской области составлено 64 протокола об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ («Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»).

62 из них рассмотрено мировыми судами. В результате наложены 43 штрафа (на общую сумму 23,5 тыс. рублей), вынесено 2 предупреждения, объявлено 1 устное замечание. По 16 административным материалам производство прекращено, в том числе: 11 – за отсутствием составов административных правонарушений, 4 – за истечением срока давности и 1 – в связи с составлением протокола на члена избирательной комиссии с правом решающего голоса без уведомления прокурора[13].

Результаты статистики составленных протоколов об административных правонарушениях и принятых по ним решениям судов на территории Самарской области свидетельствуют о нормальном правовом поле в данном вопросе. С учетом общего количества проведенных массовых акций и почти 50 тысячами участников в течение года (по данным официальной статистики), процент составленных протоколов в связи с нарушениями порядка организации публичных акций является минимальным – около 0,1%, а процент наложенных административных взысканий и вовсе – 0,09%. Споры по поводу проведения и отказов в согласовании акций возникают, как правило, только при наличии конфликта политических интересов организаторов публичных мероприятий и органов, уполномоченных на их согласование. Ведь согласование проводят структуры, являющиеся частью властных органов, по отношению к которым предъявляются претензии митингующих – и вполне объяснимо, что во избежание очередной порции публичной критики, власть старается создать различные сложности организаторам. При этом обострение отношений происходит именно в условиях избирательных кампаний, кода решается вопрос о власти.

После 4 декабря 2011 года прошли митинги протеста, связанные с подозрениями граждан в фальсификации результатов выборов. Отсутствие реальных возможностей определить масштаб нарушений и массовое ощущение несправедливости привели тысячи людей на митинги, в ходе которых они хотели достучаться до власти, выразив требования соблюдения политических прав и гражданского достоинства.

И, хотя ситуация требовала признания права людей, не согласных с результатами выборов, на публичное выражение их мнения и создание условий проведения акций путем соответствующих законных процедур, органы власти, уполномоченные на согласование мероприятий, проявили самое тщательное вниманию к деталям оформления уведомлений. В итоге содержание социально-политических требований митингующих оказалось второстепенным по сравнению с организационно-правовыми вопросами проведения публичных акций.

Причем соблюдение или несоблюдение организаторами митингов «оформительских» требований при направлении уведомлений оказалось настолько спорным вопросом, что даже органы судебной власти не смогли прийти к однозначным выводам.

10 декабря 2011 в г.о. Самара у Дворца Спорта собрались граждане, поддержавшие общероссийскую акцию «За честные выборы»

Мероприятие 10 декабря 2011 года было заявлено организаторами как встреча избирателей с кандидатами в депутаты Самарской Губернской Думы и  вновь избранными губернскими депутатами. Однако власти посчитали, что эта встреча, хоть такая форма и не упомянута в Федеральном законе от 19.06.2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», имеет признаки публичного мероприятия. Соответственно, должны быть соблюдены все процедуры по ее согласованию.

При этом нужно отметить, что запрета на подобную акцию в законодательстве не содержится. Напротив, в Законе Самарской области от 07.02.2003 г. № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» среди двенадцати форм деятельности депутата Думы устанавливается и такая, как работа с избирателями[14]. Работа с избирателями означает проведение депутатских приемов, встреч с избирателями, ответы на их вопросы, в том числе - через средства массовой информации и т.д.

Установка металлодетекторов на месте проведения массовых акций была встречена гражданами с пониманием,  как мера по обеспечению их же безопасности

Речь, по сути, идет о позитивной государственно-правовой ответственности депутатов перед избирателями, к каковой относится и необходимость реагирования на их заявления, жалобы и обращения. И форма встречи с избирателями по вопросам, возникших в немалых количествах во время проведения выборов, строго говоря, вполне оправдана. Тем не менее, по мнению органов власти, это массовое мероприятие не было «санкционировано» (хотя настаиваю на незаконности подобной формулировки). Вместе с тем был найден приемлемый вариант решения вопроса. Разгонять в этой ситуации тысячи граждан, пришедших на встречу и не предполагавших какой-то несогласованности действий власти и организаторов – значило создать предпосылки для нарушений правопорядка и спровоцировать дополнительное социальное раздражение. Пришедшие на заявленную в качестве места проведения мероприятия площадь Славы самарцы организованно и без эксцессов, в сопровождении сотрудников полиции, были перенаправлены к рядом расположенной и достаточной для вмещения большого количества площадке перед Дворцом спорта ЦСК ВВС на улице Молодогвардейской. Нужно отметить, что при обеспечении общественного порядка сотрудники ГУ МВД по Самарской области показали себя с самой лучшей стороны: несмотря на некоторое напряжение, вели себя полицейские очень корректно и сдержанно. Это отмечали многие участники встречи, считающие что «полиция была на высоте».

Однако после того, как практически все разошлись, наряд патрульно-постовой службы попытался задержать группу участников, направляющихся домой

Уполномоченный оказался свидетелем задержания, в ходе которого произошло следующее: лейтенант полиции Харитонов О.А. представился, предъявил удостоверение и объявил, что задерживается гражданин Т., лидер общественного движения «Самара против «Единой России». Однако причины задержания лейтенант объяснить не смог. Подполковник полиции Гусев М.В., как удалось выяснить позже, – командир полка ППСП У МВД России по г. Самара, осуществивший фактическое задержание, не только не объяснил его причины, но даже не посчитал нужным предъявить документы.

Нужно отдать должное: после опубликования этого факта на сайте Уполномоченного, руководство ГУ МВД России по Самарской области инициировало ряд встреч Уполномоченного с личным составом батальона патрульно-постовой службы Управления МВД России по г. Самаре, Управления вневедомственной охраны ГУ МВД России по Самарской области, которые осуществляют охрану правопорядка во время всех публичных мероприятий, в целях разъяснения законодательства, гарантирующего соблюдения прав граждан.

Уполномоченный по правам человека в Самарской области Скупова И.А. и сотрудники аппарата на встрече с личным составом патрульно-постовой службы полиции Управления МВД по городу Самара

Такие встречи прошли в неформальной обстановке. Конкретные ситуации обсуждались не только с позиции соблюдения прав человека и достоинства личности, но и выявили спорные моменты в требованиях законодательства, реализовать которые на практике иногда чрезвычайно сложно. Эти вопросы Уполномоченный намерен обсудить с законодателями.

Зато вопрос о наличии или отсутствии состава правонарушения по статье 20.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования) в действиях участников митинга 10 декабря 2011 года стал предметом судебного разбирательства.

На судебном заседании 13.12.2011 г. мировой судья судебного участка № 28 согласился с позицией адвоката по делу, возбужденному в отношении одного из организаторов массовой акции 10 декабря 2011 г., и прекратил производство по делу в связи отсутствием в его действиях состава административного правонарушения[15].

Однако по протесту прокурора, решением Ленинского районного суда от 30.12.2011 г., постановление мирового судьи от 13.12.2011 г. было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. Попытка обжаловать данное решение Ленинского районного суда не увенчалась успехом[16]. Гражданин все же был признан виновным и ему назначено наказание в виде административного штрафа[17]. Аналогичное решение было принято и в отношении другого организатора массового мероприятия 10 декабря 2011 года - гражданина Е.[18]

10 декабря 2011 года митинг состоялся и на площади Свободы в Центральном районе городского округа Тольятти, без уведомления органа местного самоуправления о его проведении. В несогласованном мероприятии приняли участие около 400 человек. Грубых нарушений общественного порядка, по данным организаторов митинга, зафиксировано не было. Но на 16 участников акции составлено 24 протокола об административных правонарушениях: на 14 участников – по статье 19.3 ч.1 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции) и на 10 человек – по статье 20.2 ч.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования)[19]. Решениями суда данные лица признаны виновными в совершении административных правонарушений и им назначены наказания в виде административного штрафа.

Иначе сложилась ситуация только в г. Сызрани. 10 декабря 2011 года должностным лицом МУ МВД России Сызранское был составлен протокол об административном правонарушении на гражданина М. по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, который, находясь на территории Кузнецкого парка, якобы нарушил установленный порядок проведения публичного мероприятия.

Однако производство по делу об административном правонарушении было прекращено мировым судьей за отсутствием состава правонарушения (не были представлены достоверные доказательства проведения 10.12.2011 года публичного мероприятия) и в связи с нарушением порядка составления протокола (протокол был составлен без участия последнего на следующий день)[20].

Настоящим детективом выглядит и ситуация с определением законности митинга, который состоялся 17 декабря 2011 года рядом с площадью Славы в г.о. Самара, уведомление о котором гражданин М. направил в адрес департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области 2 декабря 2011 года. Заявленное количеством участников – 1 000 человек, планируемое место проведения – у здания Правительства Самарской области по адресу г. Самара, ул. Молодогвардейская, 210.

Уведомление было подписано самим гражданином М,. и в нем содержалась информация об уполномоченных лицах, при этом имелась подпись только одного из них – гражданина И. В основном тексте уведомления отсутствовали фамилия, имя, отчество организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона, а также фамилия, имя отчество лиц, уполномоченных организатором на выполнение распорядительных функций по организации и проведению публичного мероприятия.

При этом данные сведения были указаны, но не в описательной части, а в конце уведомления. Заместителем руководителя департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области Михалчевым Ю.И. 6 декабря 2011 года было направлено письмо организаторам о несоответствии поданного ими уведомления требованиям пункта 7,8 части 3 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» с предложением об устранении несоответствий и надлежащим оформлении уведомления. Эти действия были оспорены в судебном порядке, однако решением Ленинского районного суда в удовлетворении жалобы было отказано; кассационной инстанцией данное решение оставлено без изменения.

В мотивировочной части решения суда отмечено, «предложение об указании уполномоченных лиц соответствует балансу публичных и частных интересов, так как предоставление полных и точных данных прямо предусмотрено законом. Их отсутствие создает для уполномоченных органов государственной власти препятствия в реализации ими функций по обеспечению общественной безопасности, а также по установлению конкретных лиц, подлежащих ответственности в случае, если в ходе публичного мероприятия будут допущены противоправные деяния. Кроме того, организатор имел возможность выполнить данное предложение, представив уведомление со всеми необходимыми сведениями, но не сделал этого»[21].

При этом предложение департамента дополнить уведомление надлежащими сведениями об уполномоченных лицах не затрагивало вопросов, связанных с местом и временем проведения публичного мероприятия, а касалось иных условий его организации. Однако 17 декабря 2011 года митингующие не были допущены сотрудниками полиции к месту, заявленному в уведомлении – к зданию Правительства Самарской области.

Тогда собравшиеся перешли в сквер через дорогу от правительственного здания, и провели публичное мероприятие в месте, которое не было указано в уведомлении.

Сотрудники полиции потребовали от митингующих прекратить мероприятие и в этом месте. В общем, «еще не бой, уже не митинг». Действия сотрудников полиции были признаны законными решением суда, отказавшем в исковых требованиях о признании превышения ими должностных полномочий[22]. Зато несколько лиц из числа организаторов и участников митинга в несогласованном месте были привлечены к административной ответственности по ч.2 ст. 20.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования).

А на двух организаторов были составлены протоколы еще и по ч.1 ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законным требованиям сотрудников полиции). По обоим протоколам были вынесены постановления о назначении наказания в виде административного штрафа[23].

На первый взгляд, признание законности действий организаторов по проведению митинга вступает в противоречие с признанием законности требований сотрудников полиции, требовавших от участников его прекращения. Следует пояснить: митинг имел полное право быть в том месте, какое было указано в уведомлении, то есть у здания Правительства Самарской области (отсутствие полных сведений – не помеха). Митинг неправомерно проводился в ином месте, поэтому требования сотрудников полиции по его прекращению были законными. И только действия полиции по не допуску митингующих к заявленному месту проведения митинга у здания Правительства Самарской области пока не получили никакой правовой оценки. А ведь именно благодаря этим действиям участники митинга 17 декабря и вынуждены были переместиться в другое место.

Уполномоченный по правам человека считает нужным дать собственную правовую оценку этой казуистической ситуации. Письмо департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области с указанием на неполноту предоставленных сведений, направленное в ГУ МВД России по Самарской области, на мой взгляд, не должно было расцениваться полицией как основание для принятия мер по недопущению проведения митинга в указанном месте (у здания Правительства Самарской области) как несогласованного мероприятия. Тем более, что решение Ленинского районного суда, которым не оспаривалась законность времени и места проведения митинга, состоялось 16.12.2011 г., то есть до даты проведения публичного мероприятия.

Митинг 17 декабря 2011 г. в г.о. Самаре: там,  где законно – нельзя, а где можно – незаконно

Думаю, что людям, рассчитывающим на внятную позицию власти по вопросам, связанным с реализацией конституционного права граждан на свободу собраний, будет довольно трудно принять объяснение всех вышеизложенных перипетий как борьбу за скрупулезное соблюдение законодательства, регулирующего порядок проведения публичных мероприятий. «Гонка обнаружений» запятых, поставленных не в том месте, мало соответствует задачам уполномоченных органов власти по созданию условий подлинной реализации прав граждан на свободу собраний.

Замечу, кстати, что политические репрессии 30-х годов ХХ века, включая расстрельные решения особых судебных совещаний, строго соответствовали нормам действующего тогда законодательства СССР и революционной целесообразности. Не вдаваясь и не поддерживая настоящим текстом содержание политических лозунгов, выдвигаемых данной группой митингующих, считаю нужным подчеркнуть их право на публичное выражение мнения, каким бы неудобным оно ни было для власти. Ведь социально активное население, которое вышло на митинги в декабре 2011 года, требует диалога с властью, обсуждения проблем в становлении и развитии демократического общества.

Поэтому требуется, безусловно, оказание содействия в проведении массовых акций с целью предоставления возможности услышать людей, их проблемы и чаяния. И там, где можно разрешить вопросы в рабочем порядке, не стоит закрываться от митингующих барьерами «несогласования».

Не лучшим способом реагирования на массовые акции декабря 2011 года является их оценка как исключительно «заказных» и «проплаченных». На площадку перед Дворцом Спорта вышли люди, которым невозможно смириться с положением вещей, люди более или менее благополучные, которые не имеют базовых проблем пропитания и выживания, зато испытывают «гражданский голод». Их бесконечно тяготит тщетность любых общественных амбиций, отчужденность власти и лукавые правила политических игр. Этим людям нужна свобода, достоинство личности и гражданские права. При всем желании митингующих жить и работать в новых политических условиях, никто из них не был настроен на радикальные действия. Тем более нелогичными выглядят попытки просто не допускать никаких митингов, тогда и проблем вроде бы нет. Именно отсюда проистекают все юридические конструкции, связанные с ограничениями для организаторов публичных акций протестного характера.

Согласно определениям Конституционного Суда Российской Федерации, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия. Он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения. Причем момент, с которого организатор и потенциальные участники могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, связан законодателем с фактом подачи уведомления, безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц[24].

Организаторы мероприятия, реализуя свое право на проведение собраний, при определении места и времени его проведения должны, в свою очередь, прилагать усилия по достижению согласия на основе баланса интересов. В случае отсутствия согласия организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Такая возможность прямо предусмотрена в статье 19 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Правда, нужно отметить, что и организаторы митингов такой возможностью не пользуются, предпочитая идти на принципиальную конфронтацию с органами власти, уполномоченными на согласование публичных акций, и отстаивать свою правоту в судах уже post factum.

Правовые нормы Российской Федерации, касающиеся свободы собраний, в целом соответствуют международным стандартам. Гораздо больше потенциальных возможностей в урегулировании спорных ситуаций содержится в правоприменительной практике. В связи с этим полагаю целесообразным создание переговорной площадки или проведение «круглого стола» с участием представителей уполномоченных органов власти, руководства региона и лидеров инициативных групп по вопросам, связанным с отношением власти к массовым публичным мероприятиям, проводимым в соответствии с требованиями действующего законодательства. Это будет способствовать эффективному обеспечению права на свободу собраний в Самарской области.

Существуют и иные проблемы, с которыми приходится сталкиваться в повседневной практике. В российском законодательстве отсутствуют положения, регулирующие проведение незапланированных акций в связи с событиями, имеющими высокую социальную значимость. Необходимость проведения актуального мероприятия здесь и сегодня действительно существует, она востребована. Нередко через 10 дней после подачи уведомления актуальность повода проведения массовой акции утрачивается. Вместе с тем трудно не согласиться с необходимостью определенного запаса времени для органов власти с тем, чтобы отреагировать необходимым образом для организации охраны правопорядка.

В силу неоднозначности данного вопроса полагаю целесообразным его дальнейшее обсуждение с заинтересованными сторонами.

[1] Закон Самарской области от 10.05.2011 г. № 45-ГД «О внесении изменений в Закон Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия»

[2] Ст. 3 Закона Самарской области от 06.04.2005 г. № 105-ГД "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия"

[3] Информационные письма Главы м. р. Шенталинский Кириллова А.В. исх. № 349 от 11.03.2012 г.; Главы м. р. Красноярский Моглячева В.Н. исх. № 433 от 27.02.2012 г.; Главы м. р. Богатовский Григоревского Ю.А. исх. № 385 от 20.02.2012 г.; Главы м. р. Приволжский Богомолова Е.Н. исх. № 250 от 20.02.2012 г.; Главы м. р. Хворостянский Махова В.А. исх. № 101 от 22.02.2012 г.; первого заместителя Главы м. р. Большечерниговский Перовой Т.К. вх. №295 от 22.02.2012 г.; Главы м. р. Сергиевский Шипицина А.В. исх. № 289 от 24.02.2012 г.; и.о. Главы м. р. Похвистневский Улкаева Н.З. исх. № 03/335 от 24.02.2012 г.; Главы м. р. Кинельский Абашина Н.В. исх. № в-319 от 27.02.2012 г.

[4] Письма Главы м. р. Елховский Дементьева В.Н. исх. № 418 от 22.02.2012 г.; Главы м. р. Клявлинский Соловьева И.Н. исх. № 141 от 21.02.2012 г.; заместителя Главы м. р. Камышлинский Шайхутдинова М.Н. исх. № 141 от 21.02.2012 г.; заместителя Главы м. р. Волжский Копытина Д.Е. исх. № 26/157 от 22.02.2012 г.; Главы м. р. Сызранский Подобулина В.Н. исх. №335 от 01.03.2012 г.; Главы м. р. Челно-Вершинский Князькина В.А. исх. № 423 от 21.02.2012 г.

[5] Письмо Главы городского округа Сызрань Хлыстова В.В. исх. № 1123/02 от 02.03.2012 г.

[6] Письмо Главы городского округа Отрадный Вишняковой Н.М. исх. № 589 от 16.02.2012 г.

[7] Письмо первого заместителя Главы городского округа Новокуйбышевск Шамина А.Ю. исх. № 762 от 22.02.2012 г.

[8] Информационное письмо Главы городского округа Кинель Хабаровой Г.П. исх. № 15/67 от 20.02.2012 г.

[9] Информационное письмо Главы городского округа Самара Азарова Д.И. исх. № 01/01-929 от 17.02.2012 г.

[10] Постановление Правительства Самарской области от 09.02.2011 г. №31 «О нормах предельной заполняемости территории (помещения) при проведении публичного мероприятия в городе Самаре в границах улиц Галактионовской, Маяковского, Волжского проспекта, Студенческого переулка»; Постановление Администрации городского округа Самара от 16.08.2011 №999 «Об установлении норм предельной заполняемости территории (помещения) в местах проведения публичных мероприятий в городском окроуге Самара»

[11] Письмо и.о. руководителя департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области Михалчева Ю.И. в адрес группы граждан исх. № 4/1117 от 07.12.2011 г.

[12] Определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 705-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Косякина Константина Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 5 и пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

[13] Письмо и.о. начальника Штаба ГУ МВД России по Самарской области Андреева А.Г. исх № 16/312-326 от 17.02.2012 г.

[14] П. 11 ч. 1 ст. 6 Закона Самарской области от 07.02.2003 № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы».

[15] Постановление по делу об административном правонарушении мирового судьи судебного участка № 28 Бредихина А.В. от 13.12.2011г.

[16] Постановление заместителя председателя Самарского областного суда Доминова Ю.В. в порядке надзора от 02.02.2012 г.

[17] Постановление по делу об административном правонарушении мирового судьи судебного участка №28 Бредихина А.В. от 24.02.2012 г.

[18] Постановление мирового судьи судебного участка № 28 об административном правонарушении от 06.02.2012 г.

[19] Постановления мирового судьи судебного участка № 113 Самарской области (г. Тольятти) от 10, 11, 12 декабря 2011 г. о назначении административного наказания

[20] Постановление об административном правонарушении мирового судьи судебного участка № 82 Самарской области от 20.12.2011 г.

[21] Решение Ленинского районного суда г. Самары от 16.12.2011 г.

[22] Решение Железнодорожного районного суда г.о. Самара от 07.02.2012г.

[23] Постановление мирового судьи судебного участка № 28 по делу об административном правонарушении от 08.02.2012 г.; Постановление мирового судьи судебного участка № 28 по делу об административном правонарушении от 26.01.2012 г.

[24] Ч.1 ст.10 Федерального закона от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»